Прокурору отказано в требовании признания незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии нормативного акта, регламентирующего оказание муниципальной услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан

УИД 66RS0033-01-2024-000540-58

№ 33а-13658/2024

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

27 августа 2024 года

город Екатеринбург

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Бачевской О.Д.,

судей Патрушевой М. Е., Парамоновой М.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гудименко Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-355/2024 по административному исковому заявлению Нижнетагильского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации городского округа Краснотурьинск о признании бездействия незаконным, возложении обязанности

по апелляционной жалобе административного ответчика администрации городского округа Краснотурьинск

на решение Краснотурьинского городского суда Свердловской области от 3 мая 2024 года.

Заслушав доклад судьи Парамоновой М.А., объяснения представителя прокуратуры Свердловской области Ялпаевой А.А., судебная коллегия

установила:

Нижнетагильский межрайонный природоохранный прокурор, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации городского округа Краснотурьинск (далее - администрация), выразившееся в неразработке и непринятии нормативного правового акта, регламентирующего оказание муниципальной услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан на территории городского округа Краснотурьинск; возложить на Администрацию обязанность не позднее трех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда устранить выявленные нарушения прав граждан разработать и принять указанный нормативный правовой акт.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления законодательства в области законности реализации гарантированных прав граждан на использование древесины для собственных нужд и доступность лесных ресурсов населению. В ходе проверки установлено, что при наличии на территории городского округа Краснотурьинск городских лесов общей площадью 1107 га, расположенных в границах населенных пунктов на лесных земельных участках, муниципальный правовой акт, регламентирующий предоставление гражданам муниципальной услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд и выдаче разрешений на заготовку древесины для этих целей, отсутствует.

Решением Краснотурьинского городского суда Свердловской области от 3 мая 2024 года административное исковое заявление прокурора удовлетворено.

На решение суда администрацией подана апелляционная жалоба, в которой административный ответчик просит решение суда отменить, указывая, что судом не учтено, что порядок заготовки гражданами, проживающими на территории Свердловской области, древесины для собственных нужд установлен Законом Свердловской области от 3 декабря 2007 года № 152-ОЗ «О порядке и нормативах заготовки гражданами, проживающими на территории Свердловской области, древесины для собственных нужд». Кроме того, Уставом администрации полномочия по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений не закреплены. Поскольку городские леса относятся к защитным лесам, то деятельность по заготовке древесины несовместима с их целевым назначением, что является запретом к осуществлению такой деятельности.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор полагает, что решение суда является законным и обоснованным. Указывает, что то обстоятельство, что Устав городского округа и положение об администрации не содержат конкретной формулировки возложенной судом на ответчика обязанности, не свидетельствует об отсутствии данной обязанности, основанной на нормах федерального и областного законодательства, имеющего большую юридическую силу. Доводы административного ответчика об имеющемся законодательством запрете на проведение рубок лесных насаждений в городских лесах и заготовку древесины не основаны на законе, поскольку лесное законодательство прямо указывает, что в защитных лесах допускаются рубки лесных насаждений, в том числе заготовка древесины.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель прокуратуры Свердловской области Ялпаева А.А. просила решение суда оставить без изменения.

Заслушав объяснения прокурора, изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы, исследовав новые доказательства, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу закона необходимыми условиями для удовлетворения требования об оспаривании решений (постановлений) судебного пристава-исполнителя являются несоответствие закону решений (постановлений) и нарушение прав и интересов административного истца оспариваемым решением (постановлением) (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом, для признания действий должностного лица не соответствующими закону, административный истец в силу пунктов 1, 2 части 9, части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязан доказать факт нарушения прав, свобод и законных интересов непосредственно его или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление, а также срока обращения за судебной защитой.

На административном ответчике в свою очередь лежит обязанность доказывания соблюдения им требований нормативных правовых актов в части наличия у него полномочия на принятие оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия); соблюдения порядка принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; наличия основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами (пункты 3 и 4 части 9, части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд на территории Свердловской области установлены Законом Свердловской области от 3 декабря 2007 года № 152-ОЗ «О порядке и нормативах заготовки гражданами, проживающими на территории Свердловской области, древесины для собственных нужд» (далее – Закон № 152-ОЗ).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на территории городского округа Краснотурьинск находятся городские леса общей площадью 1107 га, расположенные в границах населенных пунктов на лесных земельных участках, постановленных на государственный кадастровый учет. Приказами Федерального агентства лесного хозяйства от 29 ноября 2017 года № 686, от 23 января 2019 года № 52 установлены границы Краснотурьинского городского лесничества Свердловской области.

Нижнетагильской межрайоной природоохранной прокуратурой на основании поручения прокуратуры Свердловской области проведены надзорные мероприятия по вопросу законности реализации гарантированных прав граждан на использование древесины для собственных нужд и доступность лесных ресурсов населению, а также проверке исполнения администрацией полномочий, предусмотренных статьями 30, 75, 77, 84 Лесного кодекса Российской Федерации, Законом Свердловской области от 3 декабря 2007 года № 152-ОЗ «О порядке и нормативах заготовки гражданами, проживающими на территории Свердловской области, древесины для собственных нужд» (далее – Закон № 152-ОЗ), в ходе которых выявлены со стороны администрации нарушения указанных норм закона о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта по регулированию общественных отношений при предоставлении муниципальной услуги населению по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд.

13 декабря 2023 года прокурором в адрес Главы городского округа вынесено представление, по результатам рассмотрения которого от администрации поступил ответ от 28 декабря 2023 года № 01-17/4834, из которого следует, что реализация прав граждан по заготовке древесины для собственных нужд, определенных статьей 30 Лесного кодекса Российской Федерации, реализована в достаточном объеме в соответствии с Законом № 152-ОЗ, устанавливающим порядок и нормативы заготовки древесины гражданами для собственных нужд на территории Свердловской области.

В целях оказания мер социальной поддержки членам семей граждан, администрацией принято постановление от 31 октября 2022 года № 01-01/1250, с последующим внесением изменений постановлением от 20 февраля 2023 года № 01-01/145, «О предоставлении мер социальной поддержки членам семей граждан, являющихся участниками специальной военной операции, проживающим в домах с печным отоплением, в приобретении и доставке колотых дров», которым также определены основания и необходимые документы для предоставления данной меры социальной поддержки.

Постановлением администрации от 28 декабря 2022 года № 01-01/1477 утверждена предельная стоимость доставки топлива печного бытового, реализуемого гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, на территории городского округа Краснотурьинск, в 2023 году потребностей граждан в жилье.

Удовлетворяя требования прокурора суд первой инстанции, руководствуясь статьями 30, 75, 77, 84 Лесного кодекса Российской Федерации, статьей 2-1 Закона Свердловской области № 152-ОЗ, статьями 2, 5, 6, 13, 29 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», статьей 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пришел к выводу о наличии обязанности у администрации по принятию нормативного правового акта, регламентирующего оказание муниципальной услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан на территории городского округа Краснотурьинск. Отсутствие регламента, по мнению суда первой инстанции, свидетельствует о незаконном бездействии административного ответчика.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на неверном применении норм материального права, по следующим причинам.

Частью 1 статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено право прокурора обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) в статье 1 определяет основную функцию прокуратуры как осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Одним из предоставленных законом прокурору способов защиты права неопределенного круга лиц является требование о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления.

Однако при осуществлении своих функций органы прокуратуры не подменяют иные органы, что прямо закреплено в пункте 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, и именно компетенция каждого государственного и муниципального органа определяет границы компетенции прокуратуры.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения.

Из указанного правового регулирования следует, что нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Принятие нормативных правовых актов является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Указанная правовая позиция содержится в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 года.

Соответственно, прокурор вправе обратиться за судебной защитой по вопросу о допущенном бездействии органа местного самоуправления, выразившегося в непринятии муниципального правового акта, только в случае неисполнения им конкретной возложенной нормативным правовым актом обязанности, которая влечет предусмотренные статье 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации последствия для неопределенного круга лиц. Реализация же предоставленных законом органу местного самоуправления полномочий не может быть поставлена в зависимость от усмотрения прокурора.

Из материалов дела следует, что основанием для обращения Нижнетагильского межрайонного природоохранного прокурора в суд явился отказ администрации на представление прокурора о принятии мер к разработке и утверждению нормативного правового акта в рамках предоставленных полномочий, в частности, предусмотренных статьей 29 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», пунктом 2 части 1 статьи 2-1 Закона Свердловской области № 152-ОЗ, регламентирующего оказание муниципальной услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд и выдача разрешений на заготовку древесины для этих целей.

Вместе с тем предоставление документации гражданам, изъявившим желание получить древесину для собственных нужд, находящихся в ведении администрации, осуществляется по письменным заявлениям.

Кроме того, за период с 2019 года по настоящее время граждане с заявлениями по вопросу заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в администрацию не обращались. Также не зарегистрировано жалоб от граждан об отказе в предоставлении такой муниципальной услуги, что не оспаривается прокурором.

Принимая во внимание обстоятельства того, что издание нормативных правовых актов по вопросам местного значения относится к исключительным дискретным полномочиям органа местного самоуправления, учитывая, что административным истцом не предоставлено доказательств наличия фактических препятствий для заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд вследствие отсутствия соответствующего административного регламента оказания муниципальной услуги, оснований для удовлетворения требований прокурора в том виде, в котором сформулировано материально-правовое требование административного истца, не имелось.

Сам факт непринятия административного регламента, не свидетельствует о бездействии административного ответчика и не указывает на нарушение прав неопределенного круга лиц, учитывая, что административным истцом доказательств нарушения прав неопределенного круга лиц, оспариваемым бездействием не представлено, что в свою очередь свидетельствует об отсутствии совокупности условий для удовлетворения требований административного истца.

Таким образом, вопреки ошибочным выводам суда первой инстанции незаконного бездействия со стороны административного ответчика допущено не было, в связи с чем оснований для удовлетворения административного иска не имелось.

При таких обстоятельствах, исходя из правил, закрепленных в пункте 1 части 2 статьи 227, пункта 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает необходимым принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснотурьинского городского суда Свердловской области от 3 мая 2024 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Нижнетагильского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации городского округа Краснотурьинск о признании бездействия незаконным, возложении обязанности - отказать.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его принятия через суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Д. Бачевская

Судьи

М.Е. Патрушева

М.А. Парамонова

Текст размещён на сайте суда:

https://oblsud--svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=case&case_id=14702441&case_uid=d14f8e65-1287-4288-8b9e-b3c61142d75b&delo_id=42&new=0

РАССМОТРЕНИЕ В НИЖЕСТОЯЩЕМ СУДЕ