Изъятие законом субъекта РФ полномочий по назначению и увольнению руководителя муниципальной общеобразовательной организации не является перераспределением полномочий

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 мая 2024 г. по делу N 66а-672/2024

 

Судья Спиридонов Е.В.

(номер дела в суде первой инстанции 3а-37/2024)

 

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А.

судей Рогожиной Е.В., Савинова К.А.

при секретаре Ш.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края",

по апелляционному представлению заместителя прокурора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 22 января 2024 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В., объяснения представителей административного истца прокуратуры Пермского края – прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Куренкова Е.А., представителя административного ответчика Законодательного Собрания Пермского края – К., представителей заинтересованных лиц Администрации города Перми – С.И.Г., М., представителя Губернатора Пермского края – С.И.В., представителя Правительства Пермского края – П., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным Собранием Пермского края 21 сентября 2023 г. принят Закон Пермского края N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края". Закон подписан губернатором Пермского края 29 сентября 2023 г.

Указанный нормативный правовой акт опубликован 3 октября 2023 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 9 октября 2023 г. – в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 40.

Пунктом 1 части 1 Закона Пермского края N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края" предусмотрено, что Правительство Пермского края и (или) уполномоченные Правительством Пермского края исполнительные органы государственной власти Пермского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа по осуществлению функций и полномочий учредителя муниципальных общеобразовательных организаций в части:

- назначения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

- принятия решения о прекращении трудового договора и увольнения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

- принятия решения об установлении и изменении срока действия трудового договора с руководителем муниципальной общеобразовательной организации;

- установления порядка и сроков проведения аттестации кандидатов должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации, проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд административным исковым заявлением о признании недействующим пункта статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края".

В обоснование заявленных требований указал, что статьей 9.1 Федерального закона от 2 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон N 273-ФЗ) предусмотрено, что в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон N 131), могут быть перераспределены, установленные данным Федеральным законом полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования.

В соответствии с положениями Федерального закона N 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится, в том числе создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя муниципальных образовательных организаций. Образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, в том числе по типу автономной. Ее единоличным исполнительным органом является руководитель, назначаемый учредителем. Кандидаты на должность руководителя и руководитель муниципальной образовательной организации проходят обязательную аттестацию в порядке и сроки, установленные учредителем. Учредитель, являясь собственником имущества учреждения, в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом образовательной организации назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. Таким образом, полномочия учредителя по назначению и увольнению руководителей муниципальных образовательных организаций, проведение их аттестации, неразрывно связаны с полномочиями по созданию, реорганизации, ликвидации таких организаций, содержанию их имущества, являются частью процесса принятия управленческих решений учредителем как собственником имущества и не могут рассматриваться в отрыве от процесса создания учреждения. Указывает, что возможность перераспределения полномочий работодателя трудовым законодательством не предусмотрена.

Таким образом, функции по принятию решения о прекращении трудового договора и увольнению руководителя муниципальной общеобразовательной организации, определению срока действия трудового договора, заключаемого с руководителем образовательной организации, по установлению порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя образовательной организации, также относятся к полномочиям учредителя образовательной организации и не могут быть перераспределены в отрыве от полномочий, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 9 Федерального закона N 273-ФЗ.

Применение пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края N 230-ПК будет противоречить нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу – Трудовому кодексу Российской Федерации, поскольку работодателем руководителя муниципальной образовательной организации будет выступать учредитель в лице органа местного самоуправления, который в силу положений трудового законодательства единственный уполномочен принимать решение о приеме и увольнении работника. Кроме того, в силу закона соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается. Помимо этого, частичное изъятие полномочий собственника имущества, которым является учредитель образовательной организации, ограничит реализацию полномочий по управлению им его имуществом, что прямо запрещено абзацем 2 части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Представитель административного истца в судебном заседании поддержал заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Пермского края в судебном заседании возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица губернатора Пермского края в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Правительства Пермского края в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного искового заявления по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Представители заинтересованного лица администрации г. Перми в судебном заседании просили в удовлетворении требований отказать.

Суд постановил решение, которым в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 1 статьи Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределения отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края отказал.

В апелляционном представлении заместитель прокурора Пермского края просит решение суда отменить, ввиду нарушения норм материального права, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда первой инстанции, обстоятельствам административного дела, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В возражениях на апелляционную жалобу административные ответчики Законодательное собрание Пермского края, Правительство Пермского края, администрация г. Перми просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, ввиду необоснованности доводов апелляционного представления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца поддержал доводы апелляционного представления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика просила решение суда оставить без изменения, апелляционное представление – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заинтересованных лиц просили решение суда оставить без изменения, апелляционное представление – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, представителей заинтересованных лиц, проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений, исследовав новые доказательства, указанные в протоколе судебного заседания, судебная коллегия приходит к следующему.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 года N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края" Правительство Пермского края и (или) уполномоченные Правительством Пермского края исполнительные органы государственной власти Пермского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа по:

осуществлению функций и полномочий учредителя муниципальных общеобразовательных организаций в части:

назначения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

принятия решения о прекращении трудового договора и увольнения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

принятия решения об установлении и изменении срока действия трудового договора с руководителем муниципальной общеобразовательной организации;

установления порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации, проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации.

Разрешая административные исковые требования прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого в части нормативного правового акта требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Данный вывод суда первой инстанции судебная коллегия находит основанным на неправильном применении норм материального права, доводы апелляционного представления заслуживающими внимания, а решение суда первой инстанции подлежащим отмене, ввиду нарушения или неправильного применения норм материального права (ч. 3 ст. 310 КАС РФ), по следующим основаниям.

Согласно статьи 9.1 Федерального закона от 29 декабря 2012 N 273-ФЗ (ред. от 25.12.2023) "Об образовании в Российской Федерации", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 23.03.2024) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, установленные настоящим Федеральным законом за исключением полномочий, осуществляемых органами публичной власти федеральной территории "Сириус", могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с "Методическими рекомендациями по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (разработаны Минрегионом России, 2014 г.) единый либо дифференцированный перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается субъектом Российской Федерации исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой урбанизированных территорий, реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т.п.).

В пояснительной записке к проекту Федерального закона "О внесении изменения в статью 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (далее статья 9.1 данного закона) указано, что законопроект разработан в целях совершенствования системы управления образованием и направлен на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, а также на создание правовой основы для усиления роли и ответственности государственного управления в обеспечении качественной работы и качественных результатов современной российской школы, что, в свою очередь, окажет положительное влияние и будет способствовать созданию единого образовательного пространства в Российской Федерации.

К настоящему времени в системе управления сферой образования актуализировались определенные проблемы.

Так, сейчас между различными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями даже в одном субъекте Российской Федерации наблюдается отсутствие однородности качества образования и необходимой степени единства в регулировании важных вопросов в сфере образования, что затрудняет возможность выстраивания единого образовательного пространства в Российской Федерации. Сложившаяся длинная цепочка управления с концентрацией влияния на низовом уровне снижает маневренность, управляемость системы образования.

В ряде случаев несогласованность позиций органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, создает условия для разбалансировки системы образования.

В связи с этим законопроектом предлагается установить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять полномочия в отношении муниципальных образовательных организаций (новая часть 21 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Законопроектом устанавливается, что перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации в порядке в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, субъектам Российской Федерации будет предоставлена возможность придания муниципальным образовательным организациям статуса государственных образовательных организаций путем перевода их в ведение субъекта Российской Федерации.

Принятие предлагаемых законопроектом правовых норм создаст условия для внедрения эффективной региональной модели централизованного управления в системе образования в части повышения гарантий реализации прав обучающихся на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, а также расширит возможности по предоставлению дополнительного образования для детей.

Кроме того, предлагаемый законопроектом подход, учитывая высокую дотационность муниципалитетов, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с муниципального уровня на региональный, позволит повысить прозрачность финансирования системы общего образования и дополнительного образования детей, укрепить финансовую основу деятельности общеобразовательных организаций ввиду уменьшения рисков их недофинансирования и, как следствие, повысить эффективность и качество осуществления отдельных полномочий в сфере образования, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из представленных суду апелляционной инстанции приказа Министерства образования и науки Пермского края от 13 марта 2024 года N 26-1-06-261 "Об утверждении Регламента взаимодействия Министерства образования и науки Пермского края и департамента образования администрации города Перми при осуществлении перераспределенных полномочий в сфере образования", таблицы перераспределения полномочий и схемы следует, что реализация оспариваемого в части нормативного правового акта приводит к дублированию функций органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, так кандидат на должность руководителя общеобразовательного учреждения вправе по своему выбору представить документы в департамент или министерство, при этом каждый из них полномочен проводить рассмотрение пакета документов кандидата и составляет по итогам доклад для комиссии, состоящей из работников данных органов власти.

При этом по итогам заседания комиссии министерство поручает департаменту заключить срочный трудовой договор с работником, срок договора указывается в данном приказе.

Заявление об увольнении работник подает через департамент в министерство, которое издает приказ об увольнении.

При этом в отсутствие понятного обоснования, кроме ссылки на важность назначения руководителя общеобразовательного учреждения для субъекта РФ, назначение руководителей учреждений дошкольного и дополнительного образования осталось в ведении местного самоуправления, а руководителей общеобразовательных учреждения – перешло в ведение министерства.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит целям и духу изменений в законодательство, воле федерального законодателя, устанавливает неоправданный параллелизм в осуществлении деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не устраняет проблемы разбалансировки в осуществлении деятельности органов местного самоуправления и органов власти субъекта РФ, поскольку предполагает необходимость реализации решения органа субъекта РФ посредством принятия решения органом местного самоуправления, что противоречит целям эффективного решения вопросов местного значения.

В результате усматриваются признаки правовой неопределенности, которая является основанием для отмены решения суда первой инстанции и признания оспариваемого в части нормативного правового акта недействительным.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Пермского краевого суда от 22 января 2024 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края".

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

 

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 июня 2024 г.

 

 

 

 

СЕДЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 октября 2024 г. N 88а-20182/2024

 

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.,

судей Сапрыгиной Л.Ю., Ладейщиковой М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Пермского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 мая 2024 года, принятое по административному делу N 3а-37/2024 по административному иску прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 года N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края".

Заслушав доклад судьи Сапрыгиной Л.Ю. об обстоятельствах дела, доводах кассационной жалобы и отзыва на жалобу, выслушав представителя Правительства Пермского края П., настаивавшую на удовлетворении кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Потапченко А.Е., полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия

установила:

Законодательным Собранием Пермского края 21 сентября 2023 года принят Закон Пермского края N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края". Закон подписан губернатором Пермского края 29 сентября 2023 года.

Указанный нормативный правовой акт опубликован 03 октября 2023 года на "Официальном интернет-портале правовой информации" – http://pravo.gov.ru, 09 октября 2023 года – в печатном издании Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 40.

Пунктом 1 части 1 Закона Пермского края N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края" предусмотрено, что Правительство Пермского края и (или) уполномоченные Правительством Пермского края исполнительные органы государственной власти Пермского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа по осуществлению функций и полномочий учредителя муниципальных общеобразовательных организаций в части:

- назначения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

- принятия решения о прекращении трудового договора и увольнения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

- принятия решения об установлении и изменении срока действия трудового договора с руководителем муниципальной общеобразовательной организации;

- установления порядка и сроков проведения аттестации кандидатов должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации, проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края".

В обоснование требований указал, что статьей 9.1 Федерального закона от 2 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон N 273-ФЗ) предусмотрено, что в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон N 131), могут быть перераспределены, установленные данным Федеральным законом полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования.

Функции по назначению руководителя, принятию решения о прекращении трудового договора и увольнению руководителя муниципальной общеобразовательной организации, определению срока действия трудового договора, заключаемого с руководителем образовательной организации, по установлению порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя образовательной организации, относятся к полномочиям учредителя образовательной организации и не могут быть перераспределены в отрыве от полномочий, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 9 Федерального закона N 273-ФЗ.

Применение пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края N 230- ПК будет противоречить нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу – Трудовому кодексу Российской Федерации, поскольку работодателем руководителя муниципальной образовательной организации будет выступать учредитель в лице органа местного самоуправления, который в силу положений трудового законодательства единственный уполномочен принимать решение о приеме и увольнении работника. Кроме того, в силу закона соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается. Помимо этого, частичное изъятие полномочий собственника имущества, которым является учредитель образовательной организации, ограничит реализацию полномочий по управлению им его имуществом, что прямо запрещено абзацем 2 части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Решением Пермского краевого суда от 22 января 2024 года в удовлетворении требований прокурору Пермского края отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 мая 2024 года решение Пермского краевого суда от 22 января 2024 года отменено, по делу принято новое решение, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Признан недействующим со дня принятия пункт 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края".

В поданной 11 сентября 2024 года кассационной жалобе Правительство Пермского края, ссылаясь на несоответствие выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам административного дела, нарушение, неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, просит отменить принятое по делу апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Законодательным собранием Пермского края представлен отзыв на кассационную жалобу, полагают кассационную жалобу Правительства Пермского края обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не установлено.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой статьи, в полном объеме.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены к вопросам местного значения городского округа (пункт 13 части 1 статьи 16).

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, и устанавливающим правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяющим правовое положение участников отношений в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее – Закон об образовании).

Федеральный законодатель в части 4 статьи 4 названного закона предусмотрел обязательность соответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также правовых актах органов местного самоуправления, именно Закону об образовании, а также запрет ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим законом.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования установлены частью 1 статьи 9 упомянутого закона и к ним относятся в том числе:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1);

- создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (пункт 4);

- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций (пункт 5).

Согласно статьи 9.1 Закона об образовании полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, установленные настоящим Федеральным законом за исключением полномочий, осуществляемых органами публичной власти федеральной территории "Сириус", могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Разрешая административные исковые требования прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого в части нормативного правового акта требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Данный вывод суда первой инстанции судебная коллегия Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции нашла основанным на неправильном применении норм материального права.

Ссылаясь на пояснительную записку к проекту Федерального закона "О внесении изменения в статью 9.1 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" суд апелляционной инстанции указал, что законопроект разработан в целях совершенствования системы управления образованием и направлен на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, а также на создание правовой основы для усиления роли и ответственности государственного управления в обеспечении качественной работы и качественных результатов современной российской школы. В связи с этим законопроектом предлагается установить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять полномочия в отношении муниципальных образовательных организаций (новая часть 21 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Законопроектом устанавливается, что перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации в порядке в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, субъектам Российской Федерации будет предоставлена возможность придания муниципальным образовательным организациям статуса государственных образовательных организаций путем перевода их в ведение субъекта Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит целям и духу изменений в законодательство, воле федерального законодателя, устанавливает неоправданный параллелизм в осуществлении деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не устраняет проблемы разбалансировки в осуществлении деятельности органов местного самоуправления и органов власти субъекта РФ, поскольку предполагает необходимость реализации решения органа субъекта РФ посредством принятия решения органом местного самоуправления, что противоречит целям эффективного решения вопросов местного значения.

В результате усматриваются признаки правовой неопределенности, которая является основанием для отмены решения суда первой инстанции и признания оспариваемого в части нормативного правового акта недействительным.

Мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришел к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судебной коллегией обстоятельства и нормы права изложены в обжалованном судебном акте и оснований не соглашаться с выводами суда апелляционной инстанции по доводам кассационной жалобы не имеется.

Доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемый в части закон N 230-ПК принят уполномоченным органом, в рамках установленной компетенции и полном соответствии с федеральным законодательством. Статьей 9.1 Федерального закона N 273-ФЗ допускается перераспределение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, подлежат отклонению.

Согласно части 3 статьи 26 Закона об образовании единоличным исполнительным органом образовательной организации является руководитель образовательной организации (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), который осуществляет текущее руководство деятельностью образовательной организации.

В силу пункта 2 части 1 статьи 51 названного Федерального закона руководитель образовательной организации – в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом образовательной организации назначается учредителем образовательной организации.

Поскольку положениями пункта 4 части 1 статьи 9 Закона об образовании полномочия по созданию, реорганизации, ликвидации муниципальных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций отнесены к полномочиям органа местного самоуправления, вопросы по назначению руководителя, принятию решения о прекращении трудового договора и увольнению руководителя муниципальной общеобразовательной организации, определению срока действия трудового договора, заключаемого с руководителем образовательной организации, по установлению порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя образовательной организации в муниципальных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, как обязательный элемент образовательного процесса, относятся к полномочиям органа местного самоуправления и не могут быть перераспределены.

По смыслу положений пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и действующим на момент рассмотрения административного дела.

Таким образом, выводы суда апелляционной инстанции о незаконности нормативного правового акта в оспариваемой части соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, проверенными и оцененными судебной коллегией апелляционного суда общей юрисдикции по правилам статьи 84 КАС РФ, и согласуются в полной мере с приведенными нормами федерального законодательства.

Кроме того, суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив приказ Министерства образования и науки Пермского края от 13 марта 2024 года N 26-1-06-261 "Об утверждении Регламента взаимодействия Министерства образования и науки Пермского края и департамента образования администрации города Перми при осуществлении перераспределенных полномочий в сфере образования", таблицы перераспределения полномочий и схемы пришел к выводу о том, что реализация оспариваемого в части нормативного правового акта приведет к дублированию функций органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, так кандидат на должность руководителя общеобразовательного учреждения вправе по своему выбору представить документы в департамент или министерство, при этом каждый из них полномочен проводить рассмотрение пакета документов кандидата и составляет по итогам доклад для комиссии, состоящей из работников данных органов власти.

При этом по итогам заседания комиссии министерство поручает департаменту заключить срочный трудовой договор с работником, срок договора указывается в данном приказе.

Заявление об увольнении работник подает через департамент в министерство, которое издает приказ об увольнении.

При этом в отсутствие понятного обоснования, кроме ссылки на важность назначения руководителя общеобразовательного учреждения для субъекта РФ, назначение руководителей учреждений дошкольного и дополнительного образования осталось в ведении местного самоуправления, а руководителей общеобразовательных учреждения – перешло в ведение министерства.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции верно указал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит целям и духу изменений в законодательство, воле федерального законодателя, устанавливает неоправданный параллелизм в осуществлении деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не устраняет проблемы разбалансировки в осуществлении деятельности органов местного самоуправления и органов власти субъекта РФ, поскольку предполагает необходимость реализации решения органа субъекта РФ посредством принятия решения органом местного самоуправления, что противоречит целям эффективного решения вопросов местного значения.

В результате усматриваются признаки правовой неопределенности, которая является основанием для отмены решения суда первой инстанции и признания оспариваемого в части нормативного правового акта недействительным.

Вопреки доводам кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции правомерно ссылается на документы, не являющиеся нормативными правовыми актами (Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, разработанные Минрегионом России в 2014 году, пояснительную записку к проекту Федерального закона N 235891-8), нормативный правовой акт, имеющий меньшую юридическую силу (регламент взаимодействия Министерства образования и науки Пермского края и департамента образования администрации г. Перми при осуществлении перераспределенных полномочий в сфере образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Пермского края от 13 марта 2024 года N 26-1-06-261), как основания для выводов о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части указанным выше нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Ссылки в кассационной жалобе на то, что оценивая объем перераспределенных полномочий суд апелляционной инстанции оценивал Закон с позиции мотивов и целесообразности его принятия, что не предполагается в рамках судебного нормоконтроля в административном производстве, также суд апелляционной инстанции неверно рассматривал нормативный правовой акт как отмененный или действие которого прекратилось, что не соответствует действительности, не могут быть приняты во внимание, поскольку таких выводов апелляционное определение не содержит.

Также, несостоятельны доводы кассационной жалобы о том, что суд апелляционной инстанции основывал выводы на доказательствах, которые не были представлены в суд первой инстанции – Регламенте, схемах, таблицах, чем нарушил пределы рассмотрения административного дела, установленные статьей 308 КАС РФ.

Регламент взаимодействия Министерства образования и науки Пермского края и департамента образования администрации г. Перми при осуществлении перераспределенных полномочий в сфере образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Пермского края от 13 марта 2024 года N 26-1-06-261 опубликован на официальном сайте Губернатора и Правительства Пермского края https://www.permkrai.ru, 18.03.2024, находится в свободном доступе в информационных системах, в том числе Консультант плюс.

Ссылка судом апелляционной инстанции в апелляционном определении на Регламент не противоречит требованиям части 2 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

В целом, доводы кассационной жалобы повторяют правовую и процессуальную позицию, доводы административного ответчика в судах первой и апелляционной инстанций, основаны на неверном толковании приведенных выше норм права, сводятся к несогласию заявителя с произведенной судом апелляционной инстанции оценкой доказательств, что в силу статей 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является основанием для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке.

Переоценка доказательств по делу, установление новых обстоятельств выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Выводы суда апелляционной инстанции, изложенные в обжалованном судебном акте, соответствуют обстоятельствам административного дела. Существенного нарушения норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судами не допущено.

При таких обстоятельствах, апелляционное определение судебной коллегии апелляционного суда общей юрисдикции, с учетом доводов кассационной жалобы, пересмотру в кассационном порядке не подлежит, так как предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для его отмены или изменения в кассационном порядке в настоящем случае отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 мая 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Пермского края – без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

 

Мотивированное определение изготовлено 02 ноября 2024 года.